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为什么C919没有美国联邦航空管理局批准,就不能出口美国?

发布日期:2022-06-21 11:38    点击次数:117

张聚恩/文

曾经在欧洲求学和在空客公司工作的林建鸿先生是我的朋友,与我多有交流切磋。近日,在我与“经济观察报”记者们的座谈发言见诸媒体后,他给予肯定与鼓励,还转发了这篇长文。

但同时,作为一名航空资深专家,也指出关于适航那段话有瑕疵。遂想起去年,他曾就军机适航的一次讨论指正于我,也颇有见地。按照林先生的意见,我做了一点“功课”,写成这样一篇“作业”,算作补正,并与大家分享。

林先生说:

关于欧洲的适航标准,过去是JAR,现在是CS。

适航标准是各国/区域的民航管理当局在ICAO附件8基础之上制订的。FAA主要是覆盖美国,EASA是覆盖欧盟20多个国家。英国脱欧以后,英国的CAA也开始独立于EASA了,但是现在CAA的适航标准主要是转化自EASACS。C919没有FAA的批准,就不能出口美国,没有EASA的批准就不能出口欧洲,没有CAA的批准就不能出口英国。

为更好地理解林先生的上述意见,我对在过去半个世纪欧洲民机适航管理的沿革和变化,以及相关的资讯,做了查证与梳理,归纳为如下12点。

(1)1970年,出于空客公司和欧洲在民用航空领域,同美国的竞争需求,欧洲联合航空局(JAA,JointAviationAuthorities)成立,主要负责大型运输类飞机和发动机的适航技术要求的制定。JAA作为欧洲民用航空协会(ECAC,EuropeanCivilAviationConference)的联合部门,代表各参与国的民用航空局,共同开发和执行公共安全管理标准和程序;主要体现为“联合航空要求”(JAR,JointAviationRequirements)。

(2)1987年,JAA的工作范围延伸到各种类型航空器的运行、维护、执照颁发和设计标准审定等领域,直到本世纪初持续行使职责。

(3)2002年,随着欧盟国家的一体化及欧洲民用航空竞争的需要,根据欧洲议会和理事会基本规章EC1592/2002号《有关民航领域的共同规则以及建立一个欧洲航空安全局》(这是一份堪称欧洲民航业基本法的纲领性文件)的要求,欧洲航空安全局(EASA,EuropeanAviationSafetyAgency)建立。

该机构在成员国内具有按欧盟法律规定的权限,其职责包括进行安全性分析和研究,授权国外运营商,提议并起草欧盟法规,执行和监测安全规则(包括对其成员国的观察),对飞机及其组件进行型号认证,以及批准相关航空产品的设计、制造和维护。同时,JAA继续存在,并按约定履行责任。

(4)2003年,JAA签署《塞浦路斯协议》(CyprusArrangement),成为EASA的正式会员,并开始将大部分职能向EASA转移。在这一新框架内,JAA保留在运行和执照颁发方面的职能和责任,并在审定和维修方面为EASA提供服务。

(5)2008年,在42个月的过渡期后,依据欧盟议会规章的相关规定,EASA成为集中行使各成员国民航管理主权的政府组织。其主要职责是:规定适航性要求和程序;通过各种方式通知对上述规定感兴趣的群体;监管航空材料(含航空器相关材料、资料、设备)、设计和制造组织机构及航空器承运人。

(6)2008年时,EASA覆盖的国家包括27个欧盟国家和16个非欧盟国家。当时英国也属于这16个非欧盟的成员国之一。是年始,EASA的适航规章均标志为CS(CS,CertificationSpecifications),替代了原来的JAR。

(7)随着欧洲航空业的发展,EASA已成为与美国联邦航空局(FAA,FederalAviationAdministration)拥有同等话语权的适航当局;其适航规章从JAR到CS,也成为与美国“联邦航空要求”(FAR,FederalAviationReguirements)具有同等地位的体系。

(8)英国的航空适航管理具有特殊性。1972年,英国民用航空局(CAAUK,CivilAviationAuthorityUK)成立,其性质是监管航空业并提供空中交通服务的公共机构。CAAUK的工作历史甚至可以追溯到1944年。在1970年JAA成立之后,CAAUK与JAA合作开展工作。后随着EASA的过渡,继续执行CS条款,直到2020年。2016年英国脱欧之后,作为拥有颁布法律条款责任的CAAUK也进入脱欧的过渡期。2020年12月31日后,完全独立于EASA。

(9)JAA的官方存续时期为1970年至2009年。此后的JAA,作为一个培训机构,以JAA-TO的形式存在。

(10)EASA成立前,JAA完成了多个运输类飞机的适航合格审定,如A300、A310、A320、A330、A340等;EASA成立后,完成适航合格审定的典型运输类飞机有A400M、A350、A380等。

(11)成立于1944年的国际民航组织(ICAO,InternatioanlCivilAviationOrganization),是联合国下属的专业机构,负责193个国家民航组织的协调工作,其主要依循是《国际民航公约》,又称《芝加哥公约》。ICAO所发布的ICAO附件为各缔约国必须遵守的标准,ICAO附件8是关于航空器适航性的要求。

ICAO不负责制定航安全相关的法律条款,适航规章制定与具体实施工作由国家或区域性民航安全管理机构负责。现在,除美国的FAA以外,EASA是世界上最有影响、也是最大的区域性该类组织,覆盖除英国以外的27个欧盟国家和15个非欧盟国家。英国CAAUK、俄国MAK、澳大利亚CASA、巴西ANAC和我国的CAAC,都是独立于FAA和EASA以外的民航安全管理组织,各自负责本国的适航与安全管理。这也是为什么没有CAAC的批准,新的飞机如波音787、空客A350等就不能来中国,而CAAC也可以在中国大陆禁飞波音737MAX的原因。

(12)欧洲航空产业具有跨国合作、制造业巨擘与多样化小型企业并存的特点。EASA充分注意到这一特点,在管理思路上特别注重对于组织或机构的能力认定,制定了不同于美国FAA、基于“组织批准(OA,OrganizationApproval)”的适航管理方式。EASA要求航空企业通过获得设计组织批准(DOA,DesignOrganizationApproval)、生产组织批准(POA,ProductionOrganizationApproval)、维修组织批准(MOA,Maintenanceorganizationapproval)的方式来证明其相应能力。

一般说来,拥有适航签字资格的机构,须具备五年以上经验和十年以上长期合同;对于适航人员的资格审定也同样基于机构,要求大体如此。在适航规章的整理与发布上,EASA也更富有成效,其网站会定期、及时发布规章。如2021年发布的新版25部规章,将CS与适航验证方法(AMC,AcceptableMeansofCompliance)汇编到一起,整部合集多达1300多页。